ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

 

ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

 

Природопользование и охрана окружающей среды являются взаимообусловленными, существующими в единстве процессами.

Создание механизма природопользования и охраны окружающей среды требует не только осознания научных основ развития и функционирования природных систем, являющихся источником жизнеобеспечения, но и необходимости поддержания равновесия в биосфере и отдельных экосистемах.

Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды - это система принципов, методов, способов и приемов правового, организационного и экономического регулирования процессов природопользования и охраны природы на основе:

·        научно обоснованных принципов и методов, экономической оценки и платы за право пользования природными ресурсами;

·        платы за загрязнение окружающей среды;

·        компенсационных платежей за нанесение экологического ущерба;

·        экономического стимулирования;

·        рациональной, комплексной и безопасной для окружа­ющей среды эксплуатации и использования природных ресурсов;

·        экологически безопасного ведения иной хозяйственной деятельности.

Основная роль экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды - обеспечение экологически безопасного режима ис­пользования ресурсно-материального потенциала окружающей среды в целях поддержания ее качества, прироста экономического благосостояния общества и минимизации экологических ущербов.

В управлении сферой природопользования выделяют три ос­новных подхода в формировании экономических механизмов:

1.     мягкий или либеральный в экономическом отношении;

2.     стимулирующий развитие экологически сбалансиро­ванных и природоохранных производств и видов дея­тельности;

3.     жесткий, подавляющий и тормозящий развитие природоемких и загрязняющих окружающую среду процес­сов природопользования и видов деятельности.

Государственная политика в этой сфере отражается в сле­дующих ее направлениях:

Ø реализация общественных интересов посредством наделения полномочиями государства как собственника природных ресурсов;

Ø обеспечение условий и стимулирования совершенствования методов экономической оценки природных ресурсов;

Ø создание и реализация правовых и экономических рычагов регулирования процессов использования природных ресурсов с целью повышения их эффективности и роста благосостояния общества.

Государственные экономические рычаги регулирования природопользования и охраны окружающей среды делятся на рыночные и внерыночные.

К рыночным относятся: создание рынка экологических товаров и услуг, в том числе проведение экологического мониторинга, аудита и страхования, методы экономической оценки природных ресурсов, экологического ущерба и природоохранных мероприятий.

К внерыночным относятся: учет природных ресурсов, ме­ханизм воспроизводства и охраны природных ресурсов, ме­ханизм ресурсосбережения, системы налоговых платежей за использование природных ресурсов, методология оценки объектов природных ресурсов и пр.

Принципы и методы экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды (табл. 9.1) разрабатываются, опираясь на действующее законодательство и юридическую базу.

К ним относятся:

1. Принцип научной обоснованности отражает уровень позна­ния объективных законов развития природы и общества, реализацию научно-технических знаний в природопользовании, соответствие устойчивого социально-экономического развития общества состоянию природной среды.

Этот принцип связан с разработкой научных основ экономики природопользования как науки, сочетанием эколого-экономических интересов общества в своем поступательном развитии и сохранении природы и человека не только сегодня, но и в будущем. В результате использования научных знаний обеспечивается гармоничное развитие природы и общества, реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприят­ную для жизнеобеспечения окружающую среду.

Таблица 9.1.

Основные принципы экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды и направления их реализации

Принцип	Реализация
Научная обоснованность	-       научные знания; -       нормы и нормативы; -       технико-экономические показатели
Экологическая политика	-       международно-глобальная экополитика; -       региональная (макрорегиональная) экополитика; -       национальная (государственная) экополитика; -       локальная (территориальная) экополитика
Информационное и правовое обеспечение	-       динамика природных ресурсов; -       состояние природных ресурсов; -       эффективность использования природных ресурсов
Платность природопользования	-л за право пользования ресурсами; -       за воспроизводство ресурсов; -       за охрану природных ресурсов; -       рынок природных ресурсов; -       ценообразование с учетом экономических факторов
Экономическая ответственность и стимулирование	-       налоги экологические; -       штрафы и санкции за нерациональное и некомплексное использование природных ресурсов; -       субсидирование; -       льготное кредитование; -       продажа прав на загрязнение; -       экологическое страхование
Экономическая оценка: -        экономическая оценка месторождений; -        ценности природных ресурсов; -      эколого-экономическая оценка природо­охранных мероприятий	-       инвестиций и текущих затрат в эксплуатацию и использование природных ресурсов; -       ценности природных ресурсов и продукции на их основе; -       экономического ущерба от потерь природных ресурсов; -       экономического ущерба от нарушения окружающей среды в результате природопользования; -       затрат на ликвидацию и предотвращение негативного воздействия и природопользования на окружающую среду
Планирование использования природных ресурсов	-       стратегическое; -       средне- и краткосрочное; -       текущее (оперативное)
Оптимальное сочетание общественных интересов и удовлетворения потребностей	-       оптимизации эксплуатации природных ресурсов по срокам, объемам и технико-экономическим показателям; -       мониторинга использования природных ресурсов и охраны окружающей среды; -       сочетание государственных и рыночных механизмов регулирования природопользования; -       контроль (государственный, рыночный и общественный)

 

Из принципа научной обоснованности вытекает необходимость технико-экономической оценки: ценности природных ресурсов, технологических, экономических и социальных норм и нормативов природопользования и охраны окружающей среды.

На основе выполненных технико-экономических исследо­ваний и обоснований для каждого вида природных ресурсов определяются исходные и расчетные технико-экономические и финансово-экономические показатели исходя из природно-климатических условий их местонахождения, естественных условий размещения и их свойств, технологических и других факторов, в том числе показателей использования: извлече­ния, потери, отходы и степень их очистки и др.

2. Принцип экологической политики отражает политику общества по отношению к природопользованию. В конце 80-х гг. XX века, наряду с экономической и социальной политикой, в научной терминологии начало формироваться понятие «экополитика» как экологическая политика общества по отношению к окружающей среде. В результате образовалась единая система измерения политических ценностей общества: экономических, социальных и экологических.

В экополитике, по Н.Ф. Реймерсу (1994), выделяют четыре уровня иерархии экополитики: международно-глобальная, региональная (макрорегиональная), национальная (государ­ственная) и локальная.

Международно-глобальная экополитика осуществляется на основе проведения международно-правовых, политических и внешнеполитических акций с требованиями учета в социаль­но-экономическом развитии мирового потенциала природных ресурсов и их размещения. Таким образом, выделяются экономические зоны в Мировом океане; квоты (доли, нормы) на изъятие запасов конкретных природных ресурсов; согласуется плата за загрязнение окружающей среды; вводятся запреты на сброс отходов (промывных вод и других опасных веществ) и т. п.

Региональная экополитика формируется в пределах континента, мирового региона (Европы, Средиземноморья, Средней Азии, Ближнего Востока и т. д.) и предусматривает создание приграничных заповедников, сотрудничество стран по контролю трансграничных переносов загрязнений по воздуху, воде, установление региональных квот изъятия живых природных ресурсов и т. п.

Национальная (государственная) экополитика включает принятие и реализацию социально-экономических решений и международных договоров, относящихся к экологическому состоянию территорий (акваторий, воздушного пространства страны), ее природно-ресурсного потенциала.

Локальная экополитика осуществляется в рамках государ­ственной в границах малых территориальных образований (политико-административные единицы, экономические районы страны, бассейны рек и т. п.) с учетом особенностей региональной и местной экополитики.

Цели и задачи экополитики устанавливаются на всех уровнях, взаимосвязаны и конкретизируются на каждом из ниже­расположенных уровней исходя из специфики территории. Среди целей и задач выделяются наиболее приоритетные (первоочередные), распределяются (группируются) как стратегические, тактические и оперативные. К стратегическим целям относятся:

♦            учет природно-географических и экологических условий конкретных территорий при решении проблем экономи­ческого развития;

♦            сохранение генофонда населения;

♦            рациональное и безопасное использование природных ре­сурсов;

♦            сохранение биологического разнообразия.

3. Принцип информационного и правового обеспечения от­ражает систему учета природных ресурсов, анализа их состо­яния и эффективности использования.

Принцип информационного и правового обеспечения отражает необходимость ведения не только систематического учета природных ресурсов, анализа их состояния и эффектив­ности использования, но и информационного освещения ре­зультатов этих работ, а также права природопользователей и зависимость отношений по поводу природопользования от вли­яния государственных, рыночных и общественных структур.

Информационное обеспечение о динамике природных ресурсов, их состоянии, эффективности использования и экологии вытекает из конституционных обязанностей государ­ства, товаропроизводителей, органов управления, надзора и контроля.

Необходимость в регулировании отношений, возникаю­щих по поводу природопользования, возникает постоянно в результате изменения потребности в природных ресурсах, вовлечения в эксплуатацию новых разведанных природных ресурсов, уточнения нормативно-методических требований к природопользованию и охране окружающей среды, углубле­нию знаний о последствиях загрязнения окружающей среды, перераспределению регулирующих функций природопользования и сфер влияния между государством и рынком.

Государству по конституционному праву принадлежит гла­венствующая роль в регулировании отношений по поводу при­родопользования, но в развитых странах эффективно используются возможности рыночного регулирования, в том числе при решении сложнейших проблем интернализации издержек на ликвидацию загрязнений окружающей среды и их последствий.

4. Принцип платности отражает реализацию права собствен­ности на природные ресурсы и возмездность их использования.

Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воз­действие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.

Внесение платы за негативное воздействие на окружаю­щую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружа­ющей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Платность пользования природными ресурсами формиро­валась длительный период, чему способствовали естественные факторы (богатство природными ресурсами), идеологические факторы (традиции, отношение как к «дарам природы» и т.п.) и технико-экономические (необходимость освоения новых территорий, стимулирование развития приоритетных отраслей и т.п.). По мере развития общественного производства, увеличения масштабов и объемов использования природных ресурсов и расширения сферы действия рыночных отношений и реализации права собственности на природные ресурсы последовательно формировалось отношение к ним как к экономической категории.

Отдельные элементы платности использования природных ресурсов существовали давно - рента, налоги. В период планово-административной экономики природные ресурсы учитывались как часть национального богатства, признавалась (теоретически) необходимость стоимостной (денежной) их оценки с целью улучшения использования. Перейти к практической реализации стоимостного подхода в учете природных ресурсов мешала догматическая приверженность трудовой теории стоимости, рамки которой развитие экономики на основе научно-технического прогресса давно уже перешагнуло. Это понимали и классики социализма, сделавшие вывод о преимуществах применения достижений науки и техники (материализованных знаний) по сравне­нию с затратами труда.

Отдельные элементы платности использования природных ресурсов существовали давно - земельная рента, налоги на отдельные виды ресурсов. На современном этапе развития рыночных отношений необходимость стоимостной оценки природных ресурсов и негативных последствий их эксплуатации нашла свое отражение в законодательных актах и нормативно-методических материалах по природопользованию и охране окружающей среды.

Основу перехода на систему платного природопользования составил ряд принятых в России законов: «О плате за землю», «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», «О животном мире», «О континентальном шельфе Российской Федерации», а также Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ.

Сложный процесс реализации принципа платного природо­пользования находится в стадии становления, так как практическое его применение требует выработки стратегической концепции идеологического, политического и социально-экономического развития общества и на ее основе - разработки методической, нормативной и информационной базы экономической оценки природных ресурсов.

5. Принцип экономической ответственности и стимулирова­ния отражает требования о необходимости рационального, комплексного и безопасного для окружающей среды приро­допользования.

Реализация принципа экономической ответственности связана с принципами научности и платности, логически дополняет их в отношении необходимости осуществления субъектами хозяйственной деятельности работ по ресурсосбереже­нию и охране окружающей среды. Несоблюдение требований и установленных норм природопользования и охраны окружающей природной среды влечет наложение на субъектов хозяйственной деятельности обоснованных экономических санкций, вплоть до лишения лицензии на право пользования природными ресурсами и привлечения к другим формам ответственности за нанесение ущерба природным ресурсам, окружающей среде и здоровью человека.

Принцип экономической ответственности реализуется на всех уровнях управления:

—           межгосударственном - как ответственность государства за нарушение окружающей среды в приграничных территориях и загрязнение окружающей среды соседних государств;

—           государственном и региональном - как ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопас­ности на соответствующих территориях страны;

— микроэкономическом - как ответственность субъектов хозяйственной деятельности за нарушения в использовании природных ресурсов и нанесение экологического ущерба окружающей среде.

С этой целью устанавливается отчетность субъектов хо­зяйственной деятельности об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды, осуществляются исследовательские работы и проводится независимый контроль, в том числе со стороны международных и общественных организаций.

Для реализации принципа ответственности осуществляется установленная отчетность субъектов хозяйственной деятельности об использовании природных ресурсов, проводится независимый контроль в области охраны окружающей среды.

Осознание относительной и абсолютной ограниченности от­дельных природных ресурсов привело к развитию экономических рычагов воздействия с целью их рационального использования. В результате получили свое применение не только платность за право пользования природными ресурсами, но и экономические методы стимулирования рационального их использования.

На различных уровнях управления осуществляется моральное и материальное поощрение работников за природоохранную деятельность, в том числе и за достижение эффекта по рациональному использованию природных ресурсов.

Сочетание морального и материального стимулирования как отдельных работников, так и предприятия в целом, основывается на положении: человек как биологическое существо удовлетворяет свои материальные потребности, а как социальное существо - социально-экономические и духовные потребности, удовлетворение которых возможно посредством широкой гласности о результатах природопользования, экологическом состоянии и характере стимулирования. Экономическое стимулирование может осуществляться с помощью льготного кредитования, льготного налогообложения, дотации государства производителям экологически чистой продукции и т. п.

Сочетание экологической ответственности и экологического стимулирования реализуется в экологическом страховании - страхование ответственности предприятий-«загрязнителей» и организация страховых экологических фондов.

6. Принцип экономической оценки отражает обязательность:

ü экономической оценки месторождений природных ресурсов;

ü определения ценности природных ресурсов и продукции на их основе;

ü оценки экономического ущерба от потерь природных ресурсов;

ü оценки экономического ущерба от нарушения окружающей среды в результате природопользования;

ü определения затрат на ликвидацию и предотвращение негативного воздействия природопользования на окружающую среду;

ü эколого-экономической оценки природоохранных мероприятий.

7. Принцип планирования требует использования методов уп­равления природными ресурсами: стратегического, среднесрочного, краткосрочного и текущего (операционного) планирования.

8. Принцип оптимальности отражает необходимость наиболее эффективного природопользования, выбора наилучших вариантов проектирования эксплуатации природных ресурсов, их воспроизводства и охраны, решение задач защиты окружающей среды и использования продукции из природного сырья с учетом экологического фактора.

В природопользовании это обусловливает оптимизацию всей продуктово-технологической цепочки процессов эксплуатации природных ресурсов: разведка, детальная разведка, доразведка, научно-технические разработки, технологическое и рабочее проектирование, подготовка территории и строитель­ство, освоение и промышленная эксплуатация, транспортировка и хранение, воспроизводство и охрана ресурсов и природной среды, использование продукции из природного сырья, поиск ресурсозаменителей и т. п.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды важнейшее значение принадлежит оптимальному сочетанию общественных интересов в удовлетворении потребностей общества, текущих и долгосрочных показателей эксплуатации природных ресурсов по объемам и срокам обеспеченности, для чего необходимы:

·        проведение регулярного мониторинга использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

·        выработка путей и способов сочетания государственных и рыночных механизмов регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

·        использование постоянного экологического контроля (государственного, рыночного и общественного) приро­допользования.

С этой целью экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды включает методы:

1)    экономического сдерживания развития экологически опасных технологий и продукции;

2)    экономической оценки природных ресурсов, экологического ущерба и природоохранных мероприятий;

3)    экономического воздействия и стимулирования комп­лексного, рационального и безопасного для окружающей среды природопользования, соблюдения субъектами хозяйственной деятельности экологических норм и нормативов.

Под методами экономического сдерживания понимается воспрепятствование появлению и развитию экологически грязных технологий и способов производства продукции.

В реализации методов экономического сдерживания эко­логически грязных производств исходят из глобальных принципов гуманного отношения к природе: принципа экологического приоритета и принципа соответствия.

Экологический приоритет означает, что при использовании природных ресурсов и решении других вопросов, связанных с окружающей средой, предпочтение всегда должно отдаваться охране жизни и здоровья человека, обеспечению благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения.

Принцип соответствия означает, что для оптимального развития общества постоянно возрастающие потребности людей должны соответствовать фактическому наличию природных ресурсов. К методу экономического сдерживания экологичес­ки грязного производства можно отнести: платежи за норма­тивное и сверхнормативное потребление природных ресурсов, платежи за лимитное и сверхлимитное загрязнение окружающей среды, штрафы за нарушение природоохранного законодательства и т. д.

Федеральным законом к методам экономического регули­рования в области охраны окружающей среды отнесены:

—   разработка федеральных программ в области экологи­ческого развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

—   разработка и проведение мероприятий по охране окру­жающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

—   установление платы за негативное воздействие на окру­жающую среду;

—   установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

—   проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

—   проведение экономической оценки воздействия хозяй­ственной и иной деятельности на окружающую среду;

—   предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

—   поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

—   возмещение в установленном порядке вреда окружаю­щей среде;

—   иные методы экономического регулирования по совер­шенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.