Лекция 10

 

Лекция 10: ЭЛЕМЕНТЫ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

 

Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды включает три группы экономических методов: финансирования, экономического стимулирования и экологического страхования.

К финансовым методам относятся: система бюджетного финансирования, образование экологических и страховых фондов, системы экологического инвестирования и кредитования.

Группа методов экономического стимулирования включает: систему льгот (налоговых, кредитных, инвестиционных), специальные системы налогообложения экологически опасной технологии и продукции и поощрения (ценовые надбавки/ скидки на продукцию в зависимости от ее экологических свойств), система продаж разрешений на право выброса (сброса) загрязняющих веществ, система экономической поддержки производства природоохранного оборудования, система экологических субсидий.

Экологическое страхование включает создание фондов: страхования техногенных аварий, стихийных бедствий, про­изводственных экологических рисков и др.

В экономическом механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды выделяют наиболее значащие его элементы:

ü технико-экологическое нормирование;

ü экологические налоги и платежи;

ü субсидии;

ü системы возврата задатка;

ü внедрение элементов рынка в охрану окружающей среды;

ü принудительные стимулы.

Важнейшими инструментами экономического регулирования ответственности субъектов хозяйственной деятельности за экологические нарушения являются экологические налоговые и другие различного рода платежи.

Экологические налоговые платежи по целевому призна­ку различают как ресурсные и эмиссионные налоговые пла­тежи.

Ресурсные налоговые платежи - платежи за пользование природными ресурсами и стимулирующие рациональное ис­пользование природных ресурсов в процессе их эксплуатации и переработки.

Объектами ресурсного налогообложения являются объемы ресурсов с учетом их нормативных и сверхнормативных потерь в натуральной и стоимостной оценке.

В России наблюдаются крайне неэффективное использование природных ресурсов, их огромный перерасход, низкий коэффициент извлечения природного сырья из недр и низкие показатели технологического извлечения полезных компонентов из-за несовершенства технологий его переработки, крайне низкого выхода продукции в расчете на единицу сырья, расточительного потребления ресурсов и продуктов их переработки. Все это создает излишнее потребление ресурсов в энергетике, лесном и сельском хозяйствах и др.

Природопользователи осуществляют ресурсные налоговые платежи - платежи за пользование природными ресурсами и стимулирующие рациональное использование природных ресурсов в процессе их эксплуатации и переработки.

Объектами ресурсного налогообложения являются: объем природных ресурсов с учетом их нормативных и сверхномативных потерь в натуральной и стоимостной оценке.

Экологическое налогообложение является одним из важнейших методов взимания платы с природопользователей за негативное влияние на окружающую среду в результате использования природных ресурсов в своей деятельности. Наряду с ресурсными налоговыми платежами осуществляются эмиссионные налоговые платежи - платежи за загрязнение объектов природной среды.

К экологическим эмиссионным платежам относят выплаты всех хозяйствующих субъектов за загрязнение окружающей среды в результате их деятельности, а также затраты на природоохранные и природовосстановительные мероприятия.

Экономическая сущность взимаемых с природопользователей экологических сборов, штрафов и плат за природопользование заключается в том, что стоимость ресурсов или произведенной продукции при их участии возрастает на величину, возмещающую наносимый ущерб окружающей среде.

Экологические сборы - это форма реализации экономических налогов в виде налоговых платежей, взимаемых с природопользователей за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, а также за лимитное и сверхлимитное загрязнение окружающей среды.

Объектами эмиссионного налогообложения являются:

—  выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ стационарными и подвижными источниками;

—  выбросы вредных веществ и компонентов в атмосферу;

—  сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

—  загрязнение недр, почв;

—  размещение отходов производства и потребления (ток­сичных и нетоксичных) на земной поверхности и в подземные хранилища;

—   захоронение радиоактивных и иных неуничтожимых отходов;

—   воздействие на окружающую среду шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

—   иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Стимулирующая или регулирующая роль налогов на выброс (сброс, складирование) отходов и загрязняющих веществ в окружающую среду, которые базируются на количестве и качестве выбрасываемых загрязнителей, зависит от величины ставки налога, однако увеличение ставок вызывает оппозицию со стороны производителей и требует значительных средств для организации контроля за выбросами и проведения мониторинга со стороны административных структур.

Различают следующие налоги на выброс (сброс, складирование) загрязняющих веществ в окружающую среду:

§  налоги (плата) на выброс загрязняющих веществ в ат­мосферный воздух в пределах установленных лимитов;

§  налоги (плата) на сброс загрязняющих веществ в водные источники в пределах установленных лимитов;

§  налоги (плата) на размещение отходов в пределах уста­новленных лимитов;

§  налоги (плата) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов сверх установленных лимитов.

Регулирующую роль налогов может снижать некачественный контроль по причине низкого уровня методик и техники контроля.

—           Налоги на пользование представляют собой оплату рас­ходов коллективных или коммунальных систем сброса и очистки от загрязнения. Ставки налогов могут быть едиными или дифференцированными в зависимости от количества и качества очищаемых сточных вод или размещаемых отходов. Эти налоги следует рассматривать скорее как оплату услуг по уменьшению загрязнения, чем как экономический механизм охраны окружающей среды. Однако применение таких налогов позволяет до­статочно полно покрывать расходы за счет конкретных загрязнителей. В отдельных случаях, в основном при размещении отходов, очень высокие ставки налогов мо­гут привести к нелегальному захоронению отходов, поэтому частично расходы должны покрываться за счет дотаций из бюджета.

—           Налоги на продукцию - добавочный налог к ценам на ту продукцию, которая загрязняет окружающую среду на стадии производства или потребления. Налоги на продукцию базируются на отдельных характеристиках продукции (например, налог на содержание серы в нефти) или на самой продукции (налог на нефть, на смазочные масла, на батарейки, на одноразовую тару для напитков). Налоги на продукцию имеют как стимулирующую цель, так и цель сбора финансовых средств.

Стимулирующая цель осуществляется, когда увеличение цены за счет налога сокращает потребление продукции, что достигается при эластичности спроса от цены. Доходы от налогов на продукцию также могут использоваться для финансирования мер по предотвращению или ликвидации загрязнения, связанного с экологическими характеристиками продукции, или для финансирования других мероприятий по охране окружающей среды.

—           Дифференцированные налоги могут рассматриваться как специальная форма налога на продукцию, комбинирую­щая положительный и отрицательный добавочный налог (надбавка и скидка к цене) соответственно на загрязняющую продукцию (товар) и альтернативную продук­цию, экологически чистую или менее экологически грязную.

—           Административные налоги в основном представляют со­бой плату (взнос) за регистрацию продукции и контроль. Административный налог схож с налогом на про­дукцию. Уровень таких налогов, как правило, невысок, но они позволяют частично финансировать деятельность администрации, тем самым ускоряя регистрацию и проведение контроля.

—           Экологические штрафы - платежи, взимаемые с при­родопользователей за нарушение природоохранного за­конодательства, а также норм и правил рационального использования природных ресурсов.

—           Плата, возмещающая нанесенный ущерб - это вид платежа, взимаемый с хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности природные ресурсы, в результате нанесения ущерба государству, природе и другим природопользователям. Под ущербом в данном случае можно понимать ухудшение состояния природных объектов, находящихся в зоне загрязнения. Например, повреждение зеленых насаждений, ухудшение качества водного и воздушного бассейнов на данной территории и т. д. Возможный ущерб, который может быть нанесен природной среде, или перечень загрязняющих веществ, образующихся на предприятии в процессе производства, оговариваются заранее при заключении дого­вора. Страховые платежи взимаются с природопользователей в процентном отношении к годовому объему.

—           Экологическое страхование, являющееся одним из ви­дов платежей.

—           Импортные тарифы - вид платежа, взимаемый с при­родопользователей за ввоз на территорию страны веществ, представляющих токсичную опасность, отходов и т. д.

—           Экспортные тарифы - вид платежа, взимаемый с при­родопользователей за вывоз каких-либо природных ресурсов за территорию страны.

Основные формы используемых стимулов природоохранной деятельности: субсидии, системы возврата задатка, развитие рынка экологических услуг, принудительные стимулы.

В практике природопользования используются методы фи­нансовой помощи в виде субсидий - различных форм экологической финансовой помощи, которая осуществляется как стимул для загрязнителя изменять его поведение и которая оказывается фирмам для приведения уровня их воздействия на окружающую среду в соответствие с установленными для них стандартами.

Существует несколько видов такой финансовой помощи:

1.            Грант - не подлежащая возврату форма финансовой помощи, оказываемая загрязнителю, если он обязуется в конкретные сроки принять конкретные меры по уменьшению уровня загрязнения окружающей среды.

2.            Льготные кредиты - кредиты, которые выдаются за­грязнителям, если они осуществляют конкретные природоохранные меры, норма процента по которым уста­новлена ниже рыночной.

3.            Налоговые льготы - ускоренная амортизация или другие формы освобождения от уплаты налогов или снижение налоговых ставок, если загрязнитель осуществляет определенные природоохранные меры.

В системах возврата задатка добавочный налог (задаток) включается в цену продукции, являющейся потенциальным загрязнителем. Если удается избежать загрязнения окружающей среды посредством повторного использования такой продукции (например, многоразовая тара) или она поступает в системы сбора отходов, то следует возврат добавочного налога (задатка).

Необходимым условием создания рынка экологических услуг является ситуация, когда участники могут покупать или продавать право на загрязнение (фактическое или потенциальное) или размещение отходов их производственного процесса. Применение торговли выбросами - альтернатива применению системы налогов на выбросы загрязнений. Для повышения эффективности использования средств, направляемых на природоохранные цели, как самими предприятиями, так и из других источников финансирования, следует начать экспериментальное использование широко применяемого на Западе подхода торговли загрязнениями.

Суть его в том, что нормирование выбросов происходит не по каждому отдельному источнику, а в целом по предприятию или группе близко расположенных предприятий (принимая принцип «общей крыши») и одновременно с этим обеспечивается торговля разрешениями на право выброса. Последнее требует создания банка выбросов. Предприятие, не использующее полностью объем допустимого выброса, может «положить» оставшееся количество выбросов в банк для последующего использования. За хранение в банке выбросов выплачиваются проценты, т.е. осуществляется поощрение.

Должна быть разработана шкала поощрений, учитывающая длительность срока сдачи выбросов на хранение. Эти пока не использованные отдельными предприятиями объемы допустимых для них выбросов могут временно передаваться другим предприятиям по повышенным ставкам. В размерах этих ставок, так же как и в размерах поощрительных процентов за хранение выбросов, следует учесть местонахождение источников выбросов. Если же предприятие не планирует последующее использование избыточного объема допустимого выброса, то оно имеет право продать его на рынке выбросов. Все это осуществимо при наличии четкой долговременной политики улучшения качества окружающий среды в регионе, когда устанавливаются сроки поэтапного достижения стандартов качества окружающей среды и в соответствии с этим на длительный период устанавливаются стабильные нормативы допустимых выбросов. Должен быть разработан подход к установлению допустимых выбросов в окружающую среду для вновь создаваемых или реконструируемых предприятий, основанный на принципе возмещения вновь создаваемыми источниками (даже если их выбросы не превышают ПДК) затрат по уменьшению выбросов на действующих предприятиях. При этом необходимо разработать шкалу соотношении между выбросами на вновь вводимом предприятии и уменьшением выбросов на действующих предприятиях с учетом их местоположения и расстояния между ними, чтобы в результате произошло улучшение состояния окружающей среды в регионе.

Принудительные стимулы - этот элемент экономического механизма носит скорее правовой характер, чем экономический, и представляет систему санкций и штрафов, применяемых к загрязнителю в случае его несогласия с установленными правилами. Это могут быть принудительные обязательства, которые представляют собой плату, взимаемую админи­стративными структурами с загрязнителя априори в надежде на согласие с установленными правилами. Если согласие достигнуто, то взысканная сумма подлежит возврату. К принудительным стимулам относится и система штрафов за нарушение правил и стандартов. Если предприятие-загрязнитель не подчиняется установленным правилам, то на него налагается штраф, величина которого зависит от прибыли, которая была незаконно получена загрязнителем в результате нару­шения требований.

Среди экономических рычагов и стимулов, кроме налогов за загрязнение, основное место занимают компенсационные платежи за нанесенный социально-экономический ущерб загрязнителем другому субъекту хозяйственной деятельности по какому-либо показателю, например экономической оценке естественного (базового) ассимиляционного потенциала природной среды. Платежи и налоги за загрязнение предоставляют определенную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющей оптимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью своих издержек. Если природоохранные издержки низки, то фирма значительно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа.

Платежи за загрязнение - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию. Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разрешений и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежат всему обществу в целом, то фирмы-загрязнители должны нести ответственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражают предельный ущерб от загрязнения, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обязательной ответственности рассчитывается по факту выброса (после него) конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его либо каким-то образом компенсировать, либо провести очистку нарушенного природного объекта, либо сделать еще что-то. Такая система предполагает использование документов, закрепляющих обязательства на осуществление природоохранной деятельности под соответствующий залог. Этот подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко отследить.

Необходимо различать аварийные выбросы и восстановление экосистемы после осуществления определенной деятельности. В первом случае фирма может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. Но если такой ущерб будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут выступать активы фирмы, в том числе страховой полис. Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба известны, например, если речь идет о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вносимый фирмой. Если фирма сама проведет рекультивацию земель, она получит свой депозит обратно, если нет, то суммы депозита должно хватить, чтобы рекультивацию провел кто-нибудь другой. Свою ответственность по компенсации ущерба загрязнитель может переложить на посредника, например, внося плату за загрязнение по ставкам, соответствующим экономической оценке ассимиляционного потенциала. В этом случае получа­тель платы должен рассчитаться с жертвой загрязнения.

Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (залогов) используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющего предстоящее загрязнение, осуществляется вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов, например покупка батареек, напитков в жестяных банках. Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилизации отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ.